En ny analyse peger på, at statstilskuddet til frie grundskoler “reelt” er steget, men konklusionen bygger på en forsimplet sammenligning. Her gennemgår vi, hvordan koblingsprocenten beregnes, hvad der indgår – og hvad debatten overser.
Debatten om de frie grundskolers statstilskud er igen blusset op. Med afsæt i en analyse fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE) fremføres det, at tilskuddet “reelt” er steget til omkring 79 procent af udgifterne til elever i folkeskolens almenklasser. Heraf drages den konklusion, at finansieringsmodellen er blevet skæv, og at de frie grundskoler stilles relativt bedre end folkeskolen.
Men den konklusion afhænger i høj grad af, hvordan man vælger at opgøre og sammenligne udgifterne. For at forstå debatten er det nødvendigt at se nærmere på, hvordan koblingsprocenten faktisk er konstrueret, og hvilke forudsætninger den bygger på.
Koblingsprocenten – en kobling til folkeskolens driftsudgifter
Koblingsprocenten angiver, hvor stor en andel af folkeskolens gennemsnitlige driftsudgift pr. elev, der udbetales i statstilskud til de frie grundskoler. Siden 2018 har den været politisk fastsat til 76 procent.
Modellen bygger på en grundlæggende idé om proportionalitet: Tilskuddet til de frie grundskoler skal følge udviklingen i folkeskolens udgifter. Når udgifterne i folkeskolen stiger, stiger tilskuddet tilsvarende – og omvendt.
Beregningen af tilskuddet til frie grundskoler tager udgangspunkt i kommunernes regnskabstal for folkeskolen med tre års forsinkelse. Det betyder, at ændringer i folkeskolens økonomi først slår igennem i tilskuddet til de frie grundskoler efter en periode.
Koblingsprocenten afspejler ikke hele folkeskolens økonomi
Et centralt punkt i debatten er, at koblingsmodellen ikke afspejler hele folkeskolens økonomi, men alene de driftsudgifter, der registreres i kommunernes regnskaber.
Store udgiftsposter indgår ikke i beregningsgrundlaget. Det gælder blandt andet anlægsudgifter til bygninger, renoveringer og kapacitetsudvidelser, investeringer i faglokaler, idrætsfaciliteter og øvrige fysiske rammer, udgifter til SFO-strukturer, IT-infrastruktur og større digitale investeringer samt kommunale ledelseslag og tværgående indsatser. Samlet set udgør disse poster betydelige beløb på landsplan.
Det betyder, at koblingsprocenten på ingen måde er et fuldt billede af folkeskolens samlede ressourceforbrug.
Dertil kommer, at beregningsgrundlaget også afhænger af, hvordan kommunerne konterer deres udgifter. Koblingsprocenten opgøres på baggrund af udgifter registreret på bestemte konti, og forskelle i konteringspraksis kan dermed påvirke resultatet.
Samlet understreger det, at koblingsprocenten hverken er et entydigt mål for eller et dækkende udtryk for folkeskolens faktiske ressourceforbrug.
Hvor kommer tallet 79 procent fra?
AE’s analyse tager udgangspunkt i en sammenligning mellem statstilskuddet til de frie grundskoler og udgifterne til elever i folkeskolens almenklasser – altså uden de udgifter, der ligger i specialklasser og specialtilbud.
Når man isolerer denne del af folkeskolens økonomi, fremstår tilskuddet relativt højere, og man når frem til en andel på omkring 79 procent, men koblingsprocenten er ikke designet til at blive målt på denne måde. Den bygger på folkeskolens samlede driftsudgifter – ikke på en udvalgt delmængde. Når man ændrer sammenligningsgrundlaget, ændrer man også resultatet.
Med samme logik kunne man argumentere for, at koblingsprocenten er lavere, hvis man medregner de udgifter, som i dag ikke indgår i beregningsgrundlaget. Det illustrerer, at konklusionen i høj grad afhænger af metodevalg.
Et differentieret tilskudssystem
I AE’s analyse fremstilles tilskuddet til de frie grundskoler som en samlet andel af folkeskolens udgifter – f.eks. som de 79 procent af udgiften til elever i folkeskolens almenområde. I praksis eksisterer der ikke ét ensartet tilskudsniveau.
Tilskuddet til de frie grundskoler varierer fra skole til skole. Der sker en betydelig omfordeling af midler i systemet, hvor mindre skoler modtager et højere tilskud pr. elev end større skoler, blandt andet for at tage højde for faste omkostninger og sikre mulighed for drift i områder med mindre elevgrundlag.
Analyser viser, at den faktiske tilskudsandel kan variere betydeligt – fra omkring 66 procent på større skoler til over 100 procent på de mindste.
Desuden afsættes hvert år en væsentlig del af den samlede tilskudspulje til specialundervisning og inklusion, som fordeles mellem skolerne efter elevernes behov.
Det betyder, at tilskudssystemet i praksis allerede indeholder både prioritering og omfordeling – og ikke kan reduceres til én samlet procentsats. Det er en væsentlig pointe, som ikke fremgår af den måde, tilskuddet opgøres på i AE’s analyse.
Inklusion i praksis – en anden organisering
En central præmis i AE’s analyse er, at folkeskolens stigende udgifter til specialklasser ikke i samme grad findes i de frie grundskoler – og at det derfor skaber en økonomisk fordel. Den præmis overser, hvordan inklusionsopgaven faktisk løses i praksis. De frie grundskoler løfter en væsentlig del af inklusionsopgaven, men inden for andre strukturelle rammer. Hvor folkeskolen i højere grad organiserer indsatsen i specialklasser og særskilte tilbud, foregår indsatsen i de frie grundskoler i almenundervisningen. Det afspejler sig også i tallene. Andelen af elever med støttebehov, der modtager specialundervisning i almenundervisningen, er markant højere i frie grundskoler end i folkeskolen. Samtidig er antallet af elever med støttebehov i frie grundskoler næsten fordoblet de seneste år.
Frie grundskoler kan ikke – efter reglerne – oprette deciderede specialklasser eller fungere som specialskoler. De har heller ikke mulighed for at samle elever med samme udfordringer på tværs af skoler. Dermed har de ikke adgang til de samme strukturelle løsninger som folkeskolen. Konsekvensen er, at inklusionsopgaven i højere grad løses i det almindelige undervisningsmiljø – gennem holddannelse, differentieret undervisning og pædagogisk støtte. Det er ikke en mindre opgave, men en anderledes måde at organisere den på. Og det er netop denne forskel, som ikke indfanges, når man alene sammenligner økonomi på tværs af forskellige organiseringsformer.
Visitationsregler og misforståelser
I debatten fremføres det ofte, at frie grundskoler udskriver elever med særlige behov. I praksis kan det imidlertid være en forudsætning for, at eleven overhovedet kan få adgang til et relevant specialpædagogisk tilbud. Frie grundskoler kan som nævnt ikke oprette specialklasser eller fungere som specialskoler. Derfor sker visitation til sådanne tilbud gennem det kommunale system, typisk via distriktsskolen.
Det betyder, at en elev ofte må indskrives i distriktsfolkeskolen for at indgå i visitationsprocessen. Barnet skal dermed først skifte skole – for derefter igen at skifte til det tilbud, der fagligt vurderes bedst egnet.
Det er en systembetinget konstruktion, som ikke tager udgangspunkt i barnets tarv. Tværtimod kan det medføre unødige brud i barnets skoleforløb og skabe ekstra utryghed i en i forvejen sårbar situation.
Samtidig er det en pointe, der er relevant i forhold til AE’s analyse. Når der peges på, at elever med større støttebehov i højere grad befinder sig i folkeskolen, er det vigtigt at være opmærksom på, at bevægelser mellem skoleformer i nogle tilfælde er et resultat af forskellige muligheder for at organisere sig og visitationsregler – og ikke nødvendigvis et udtryk for, at frie grundskoler fravælger elever med særlige behov.
Rammer og incitamenter i inklusionsarbejdet
En central præmis i AE’s analyse er, at folkeskolens stigende udgifter til specialklasser ikke i samme grad findes i de frie grundskoler, og at det derfor skaber en økonomisk skævhed. Når indsatsen i de frie grundskoler nødvendigvis må foregå i almenundervisningen, stiller det særlige krav til rammerne. Det kræver adgang til relevante kompetencer i klasserummet, fleksibel organisering af undervisningen, løbende kompetenceudvikling af medarbejdere og adgang til specialiseret faglig rådgivning, herunder PPR – det kræver også en stabil økonomi for de frie grundskoler.
Det peger også på en vigtig pointe i forhold til AE’s analyse: Forskelle i udgifter afspejler ikke nødvendigvis forskelle i opgaveløsningens omfang, men i måden den er organiseret på. Derfor kan økonomien ikke sammenlignes direkte uden samtidig at tage højde for de forskellige strukturer.
En debat om metode – og om værdier
Debatten om koblingsprocenten handler i høj grad om metodevalg: Hvilke udgifter indgår i sammenligningen, og hvilke gør ikke?
AE’s analyse tager udgangspunkt i en sammenligning med folkeskolens almenområde og fremhæver forskelle i udgifter til specialklasser. Det er et legitimt analytisk valg – men det indebærer også, at der ikke tages højde for de forskellige strukturelle og organisatoriske vilkår, som henholdsvis folkeskolen og de frie grundskoler arbejder under.
Når man sammenligner økonomi uden samtidig at tage højde for forskelle i organisering, risikerer man at drage konklusioner, der ikke afspejler den faktiske opgaveløsning. Forskelle i udgifter kan i lige så høj grad være udtryk for forskellige måder at tilrettelægge indsatsen på som for egentlige forskelle i opgavens omfang.
Debatten handler derfor ikke kun om teknik, men også om, hvordan vi vælger at forstå og vurdere et skolesystem, der netop er kendetegnet ved andre vilkår og rammer.
I sidste ende rejser debatten et mere grundlæggende spørgsmål: Handler uenigheden reelt om beregningsmetoder – eller om synet på de frie grundskolers rolle?
For bag diskussionen om procenter og modeller ligger også et værdipolitisk spørgsmål: Ønsker vi et skolesystem, hvor frie grundskoler er en integreret og legitim del af løsningen – eller et system, hvor deres rolle gradvist udfordres?
Det er det spørgsmål, debatten i virkeligheden kredser om.
